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国家发展改革委：实施能源绿色低碳转型行动 确保如期实现碳达峰碳中和目标
时间：2021-10-29
我国力争2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。去年9月22日习近平总书记向全世界宣布碳达峰、碳中和庄严承诺以来，党中央、国务院多次研究部署相关工作，全国全社会积极响应，不断凝心聚力、蓄势待发。近日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），把加快构建清洁低碳安全高效的能源体系作为实现碳达峰、碳中和的重要一环，把实施能源绿色低碳转型行动作为“碳达峰十大行动”之首，进一步确立了能源绿色低碳转型的路线图和施工图，对能源领域全面贯彻国家战略意图，科学把握工作方向，统筹推进碳达峰、碳中和与能源高质量发展具有重大指导意义。
能源领域是实现碳达峰、碳中和的主战场。近年来，我国能源绿色发展成绩显著，能源利用效率明显提高，能源结构向低碳化方向加快转变。2020年单位国内生产总值能耗比2005年累计下降42.6%，非化石能源占能源消费总量比重从7.4%提高到15.9%。但是，我国能源结构偏煤的状况仍未得到根本改变，能耗强度是世界平均水平的1.5倍左右，能源活动产生的二氧化碳排放占比达80%。能源领域是打好碳达峰、碳中和这场硬仗的主战场。
能源绿色低碳转型是实现碳达峰、碳中和的关键举措。中央财经委员会第九次会议强调，要“以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局”，明确了能源绿色低碳转型在碳达峰、碳中和战略全局中的关键作用。《意见》和《方案》将能源绿色低碳转型摆在突出位置，把能源体系建设、能源结构调整优化、能源利用效率提高作为2030年前实现碳达峰的主要目标，并把能源绿色低碳转型行动作为首要任务来抓，凸显了能源绿色低碳转型的紧迫性。
实施能源绿色低碳转型是推进能源革命的具体行动。习近平总书记曾多次强调要大力推动能源生产和消费革命。《意见》和《方案》关于能源绿色低碳转型的决策部署，是推进能源革命向纵深发展的内在要求，也是贯彻落实“四个革命、一个合作”的具体行动。在能源消费方面，提出实施节能降碳增效，推动能源消费革命，建设能源节约型社会；在能源供给方面，提出积极发展新能源、水电、核电等非化石能源，加快建设新型电力系统，切实保障国家能源安全；在能源技术方面，提出要大力推进绿色低碳科技创新，加强风电、太阳能发电、新型储能、氢能等科技攻关和推广应用；在能源体制方面，提出充分发挥市场作用，完善市场化机制，深化能源体制改革，形成有效激励约束；在国际合作方面，坚持内通外畅的方针，统筹做好应对气候变化等。
二、推动能源消费革命，引领经济社会发展绿色低碳转型
《意见》和《方案》关于推进能源消费革命的要求，可以概括为“控、减、增”三个政策导向。一是强化能源消费强度和总量双控，大力推进节能提效；二是减少化石能源消费，特别是推进煤炭消费替代和转型升级；三是增加绿色能源消费，重点是非化石能源消费。
更加注重以能耗双控推进节能提效。当前我国能源利用方式还比较粗放，部分行业能效标准不高，一些地区仍在沿用以建设高耗能、高排放项目驱动经济增长的传统发展模式。如果敞开口子消耗能源，不仅无法实现碳达峰、碳中和，也将超出我国资源环境承载上限。《意见》和《方案》坚持节约优先的方针，推动降低单位产出能源资源消耗和碳排放。一方面，强化能源消费强度和总量双控，严格控制能耗强度，遏制高耗能、高排放项目盲目发展，推动产业结构优化升级；另一方面，通过实施工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能降碳工程，大幅提升能源利用效率。
更加注重以减少化石能源消费推动碳减排。我国能源消费结构偏煤，2020年煤炭消费比重为56.8%，高出世界平均水平27.7个百分点。控制煤炭等化石能源消费是碳减排的重点和难点所在。《意见》和《方案》提出推进煤炭消费替代和转型升级，加快煤炭减量步伐，合理调控油气消费。明确严格控制新增煤电项目、推动重点用煤行业减煤限煤、有序推进散煤替代等减煤举措，确保实现“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期煤炭消费逐步减少的目标。
更加注重增加非化石能源消费满足新增用能需求。《意见》和《方案》强调提高非化石能源消费比重，加快形成绿色生产生活方式。在消费环节给一个“增”的空间，扩大非化石能源供给和消费，既是合理控制能源消费总量的体现，也是确保安全降碳的要求。近日国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确提出“鼓励地方增加可再生能源消费”，“对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核”，为增加绿色能源消费出了关键一招。
《意见》和《方案》关于推进能源供给革命的要求，可以概括为保障能源安全、积极发展非化石能源、建设新型电力系统等三个主要方面。
强调确保安全平稳降碳。我国作为世界上最大的发展中国家，推进工业化、城镇化发展和改善民生等任务很重，未来一段时期经济社会发展对能源的需求还将保持刚性增长，在这个过程中特别要处理好发展和减排的关系，在实现碳减排的同时，保障经济社会发展合理用能需求。7月30日中共中央政治局会议明确要求纠正运动式“减碳”，先立后破。《意见》和《方案》把防范风险、安全降碳作为推进碳达峰、碳中和工作的重要原则，明确要求以保障安全为前提构建现代能源体系，坚持先立后破，切实保障国家能源安全、产业链供应链安全和群众正常生产生活，着力化解各类可能的风险隐患，稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动，确保安全平稳降碳。
积极推动非化石能源提速发展。“十三五”以来，我国非化石能源快速发展，电力结构持续优化，为“十四五”及中长期能源绿色低碳转型奠定了坚实基础。2020年非化石能源消费比重15.9%，比2015年提高3.9个百分点；非化石能源发电装机占比45%，比2015年提高10个百分点。按照2025年、2030年非化石能源消费比重分别达到20%、25%左右的目标，未来非化石能源发展还需进一步提速。为此《意见》和《方案》提出了三点具体举措；一是大力发展新能源，全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，因地制宜发展生物质能，探索深化地热能、海洋能等新能源开发利用；二是因地制宜开发水电，统筹水电开发和生态保护，积极推进水电基地建设；三是积极安全有序发展核电，保持平稳建设节奏，开展核能综合利用示范。
加快构建新型电力系统。2030年全国风电、太阳能发电总装机容量将超过12亿千瓦，比目前增长一倍以上。按照2060年非化石能源消费比重达到80%以上测算，风电、太阳能发电等新能源发电装机将达到数十亿千瓦，成为电力供应的主体。大规模高比例新能源电力的接入，将对电力系统提出巨大挑战，一是风电和光伏发电具有明显的随机性波动性，系统可控性降低，电力供需实时平衡和灵活调节的难度大幅增加；二是高比例电器电子设备应用，将改变传统电力系统的运行规律和特性，安全稳定运行的难度大幅增加；三是市场主体更趋多元化，当前电力市场体系和调度管理机制还不能适应新能源、分布式电源、新型储能、氢能等大规模发展的需要。《意见》和《方案》把建设新型电力系统作为能源绿色低碳转型行动的重要任务之一，对提升源网荷储灵活调节能力和构建电力市场体系作出了具体要求。
《意见》和《方案》关于推进能源技术革命的要求，可以概括为强化应用基础研究、加快适用技术攻关推广、完善技术创新体系等三个主要方面。
强化应用基础研究。在国家能源科技政策的支持和引导下，我国能源技术革命取得了阶段性成果，水电、风电、太阳能发电、核电、输变电等技术达到世界先进水平，但关键核心技术自主化水平仍有待提升，支撑碳达峰、碳中和的能源技术尚未取得突破。中央财经委员会第九次会议强调，要推动绿色低碳技术实现重大突破。《意见》和《方案》提出，要实施一批具有前瞻性、战略性国家重大前沿科技项目，聚焦化石能源绿色智能开发和清洁低碳利用、可再生能源大规模利用、新型电力系统、氢能、储能等重点，深化应用基础研究。积极研发先进核电技术，加强可控核聚变等颠覆性技术研究。强化应用基础研究，积极谋划能源领域前沿技术布局，有利于我国在新一轮科技革命中抢占主动权。
加快先进适用技术攻关和推广。虽然目前我国部分绿色低碳能源技术已进入国际先进行列，但还存在风电、太阳能发电大规模并网技术尚未突破，新型储能、氢能等新技术产业化程度不高，创新链和产业链缺乏有效衔接融合和良性互动等问题。为推进先进适用技术的研发和推广，《意见》和《方案》提出要集中力量开展复杂大电网安全稳定运行和控制、大容量风电、高效光伏、大容量储能、低成本可再生能源制氢等技术攻关，推进熔盐储能供热和发电应用示范，加快氢能技术研发和示范应用等。加快先进适用技术推广和规模化应用，有利于我国提高能源领域产业链供应链现代化水平。
完善能源技术创新体系。为强化创新在我国现代化建设全局中的核心地位，推动产学研用的有机衔接与深度融合，营造良好科技创新氛围，促进科研成果转化，《意见》和《方案》提出要构建新型举国体制，采用“揭榜挂帅”机制，强化企业创新主体地位，坚持“产学研用”相结合，组建碳达峰、碳中和相关国家实验室、国家重点实验室和国家技术创新中心，引导企业、高校、科研院所共建一批国家绿色低碳产业创新中心，鼓励高校加快新能源、储能、氢能等学科建设和人才培养等。
党的十八大以来，能源体制改革不断深化，在电力、油气等重点领域和关键环节取得一定突破，能源领域市场化水平明显提升。实现碳达峰、碳中和目标对能源体制机制改革提出了更高要求。《意见》和《方案》提出要深化能源体制改革，形成有效激励约束，将深化电力体制改革、加快构建全国统一电力市场体系作为建设新型电力系统的重要支撑，应从以下三方面持续发力。
一是加快电力市场建设。建立品种完善、内部协调、衔接有序的电力市场体系，充分发挥市场在电能资源和辅助服务资源优化配置中的决定作用，对提高电力系统调节能力，构建新型电力系统意义重大。要全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，加强电力交易与碳排放权交易的统筹衔接。
二是推进电网体制改革。配电网，尤其是增量配电网是率先构建新型电力系统的“试验田”，也是实现分布式能源高效利用的重要载体。要尽快明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位，为分布式新能源更加顺畅接入系统电网创造便利条件，促进分布式发电市场化交易水平大幅提升，为增量配电网和各类园区率先实现碳达峰提供体制机制保障。
三是完善电力价格机制。电价是优化电力资源配置的神经中枢和“无形的手”。要以促进能源节约和可再生能源发展为导向，加快推进电价市场化改革。有序放开全部燃煤发电电量上网电价，推动工商业用户都进入市场，保持居民、农业用电价格合理稳定，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善差别电价、分时电价、阶梯电价等绿色电价政策，从而实现全社会整体碳排放降低和能源利用效率提升。
蓝图已经绘就，奋斗正当其时。我们要深入贯彻习近平总书记关于能源安全新战略的重要论述，完整、准确、全面贯彻新发展理念，按照《意见》和《方案》要求，撸起袖子加油干，确保如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标。
