近期，党和国家连续出台多项关于生态文明建设方面的政策，如《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《生态文明建设目标评价考核办法》《自然资源统一确权登记办法（试行）》《湿地保护修复制度方案》《关于全面推行河长制的意见》《控制污染物排放许可制实施方案》等。为什么党和国家连续出台多项生态文明建设方面的政策？这一系列政策的共通点是什么？为此，我们专门采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军。

　　 记者：您认为党和国家近期连续出台多项生态文明建设方面政策的原因是什么？如何理解这一系列政策的密集出台？

　　李佐军：需要通过制定一系列的具体制度来落实。

　　首先，这是对十八大以来中央关于推进生态文明建设和绿色发展等一系列战略部署的具体落实。“十三五”规划以及相关文件里还特别提到了要用制度来保护环境。在生态文明建设和绿色发展中，怎么把战略方针落到实处，需要通过制定一系列的具体制度来落实。

　　 其次，从理论逻辑来看，制度对生态文明建设很重要。前面提到的关于生态文明建设目标评价考核办法、河长制等一系列意见和办法，都是关于生态文明建设的制度安排。生态文明建设需要依靠全社会一个个主体，如企业、居民、社会组织、政府部门等去践行。如何使这些主体采取有利于生态文明建设的行动呢？要靠制度去激励。同样，如何限制和减少那些破坏生态环境的行为呢？也需要靠制度去约束。

　　 最后，从国内外的实践经验来看，制度在生态文明建设中也确实发挥着非常重要的作用。国内外生态文明建设的实践已经反复证明：凡是生态文明建设制度相对比较健全的、制度落实比较到位的，特别是环境保护和生态建设执法和司法做得不错的，都能达到比较好的效果。反之，那些制度不健全、尤其是制度落实不好的，则效果比较差。

　　 记者：这些政策是否有共通之处？如果有，体现在哪些方面？

　　李佐军：这些政策当然有共通之处。

　　这些政策当然有共通之处，主要表现在以下几个方面：其一，都强调了制度设计。生态文明建设需要规划社会的行为，故这些政策都设计了一套引导社会行为的制度体系。其二，都强调了制度或政策的协调。生态文明建设是一个复杂的系统工程，需要采取全领域、全环节、全时间、全社会（全主体）和全手段的措施，故这些政策都考虑了协调和统筹问题。其三，都考虑了政策如何落地的问题。政策只有落地才能产生实际的效果，故这些政策都强调了统计、监测、评价、考核、问责、奖惩等问题。

　　 记者：健全生态文明制度，您认为哪方面的政策最重要？为什么？　　

　　 李佐军：最重要的制度有两类。

　　所有的生态文明制度都有其存在的理由和依据，但其中最重要的制度有两类：第一类是生态文明建设基础性制度。如自然资源资产产权制度、土地确权制度、生态红线制度、资产负债表制度、生态产品市场交易制度等。第二类是生态文明建设评价考核制度。展开说，包括生态文明建设的统计、监测、核查、评价、考核、问责、奖惩等制度。因为这类制度是保障制度落地的制度。如河长制要想落到实处，就要对具有责任的河长进行评价、考核、奖惩、问责等。

　　 记者：贯彻落实好政策措施至关重要，但我们常常看到在现实中常常不尽如人意，为什么？

　　李佐军：政策落实之所以常常不尽如人意，是有原因的。

　　政策落实之所以常常不尽如人意，是有原因的。

　　 第一，我国的法治基础还比较薄弱。我国是一个政策较强、法治较弱的国家。与法治相比，政策一般相对比较灵活，会相机变化，故常常出现同一领域的政策还未落地、新的政策又出来了的情况。由于法治是长期稳定的，而且违法将被追究和惩处，故只有当政策上升到法治层面后，才能给社会发出更鲜明的信号，稳定社会预期。在法治不健全的情况下，政策落实存在先天的缺陷。

　　 第二，很多政策之所以落实不到位，与政策之间、政策与其他规则之间不衔接、不配套有很大关系。当各种政策和制度配套、相互衔接时，会产生相互促进、相互支持的效果。反之，当政策和制度相互不配套、相互不衔接，则会产生相互制约的效果。当基层、企业和居民看到相互矛盾的政策时，往往会产生抵抗心理，不会去认真执行。

　　 第三，管理体制也会影响政策落实。由于很多政策不同政府部门、各级政府去落实，当这些政府部门和上下级政府管理体制不合理或不完善时，如职责不清、职权交叉时，就会造成扯皮和内耗，影响政策的落实。

　　 资料链接

　　 近年来我国关于生态保护的重要政策

　　 2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，规定实行生态环境损害责任终身追究制，对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。

　　 2016年12月，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局7部委印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。

　　 2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，使国土空间开发、利用和保护边界更为清晰，明确哪里该保护、哪里能开发，对于落实一系列生态文明制度建设具有重要作用。