国务院常务会议日前决定派出国务院调查组严肃查处个别企业违法违规行为。从2月份国务院打响化解钢铁过剩产能的“发令枪”至今，相关部委紧锣密鼓，周密部署，出台了多项政策措施；地方政府积极配合，综合施策，将任务层层分解落实；一些央企响应号召，通过兼并重组实现过剩产能的淘汰。
多方发力，钢铁行业去产能现状如何？面临的困难在哪里？短期和中长期钢铁去产能的重点是什么？针对以上问题，中国经济时报记者特邀国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元进行分析。
钢铁去产能短期压力渐增
中国经济时报：目前我国钢铁行业去产能现状如何？
许召元：目前，随着“三去一降一补”政策的实施，钢铁行业去产能总体进展顺利，特别是今年8月国务院决策，以国家发改委、工信部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环保部、国资委、安全监管总局、银监会、能源局等十部委为主，组成十路督查大军，开赴各省进行钢铁去产能督查之后，钢铁去产能效果显著。目前，2016年应压减粗钢产能4500万吨左右的任务已基本完成。各地也都根据自身情况积极推进钢铁去产能工作。
但是，在调研中我们发现，各地钢铁去产能工作也存在一些问题，面临一些困难。例如，作为中国第一钢铁大省，河北去产能任务较重，去产能标准也较高，我们调研的某钢铁公司，其生产的钢材用于钢轨或汽车钢板等特殊用途，适合小高炉进行小批量生产，其高炉小于45立方米，属于河北去产能的对象，因此给企业生产造成很大的困扰。还有一些地方，本地只有一两家钢铁企业，为完成任务，需要企业拆除部分炼铁或炼钢产能，这样造成了企业内部各工序之间的能力不配套，生产成本显著增加。
当前，我国钢铁行业去产能还面临着新的情况。也就是10月和11月钢铁、煤炭价格上涨，多数企业扭亏为盈，企业以及地方政府去产能的积极性有所减弱，这样会在短期内给去产能工作造成新的压力，增加了后续去产能工作的难度。
多措并举促进钢铁企业正向分化
中国经济时报：如何看待价格上涨企业盈利改善情况下的去产能工作，如何理解政府和市场在这里面的角色和定位？
许召元：总体来看，钢铁等重化工行业去产能将是“十三五”时期甚至更长一个时期的任务，也是现阶段中国工业化发展的内在要求。虽然钢铁去产能任务重，但是，值得注意的是，由于短期内市场供需会出现波动，所以不能机械地把去产能当作每时每刻的任务。而应当在大方向上坚持去产能的目标，推进供给侧结构性改革，而在短期内，要适应市场需求的变化，把握好去产能的力度和节奏，给市场留下自己调整的空间。
在供需矛盾不那么突出的时候，政策重点可以放在培养市场机制、优化行业发展环境上，为后续去产能工作奠定更加良好的市场化基础。政府也不可能精确预测判断市场的需求，所以在行业面临突出困难时，政府行政介入的强度可以大一些，但行业经营状况较好时，应该及时减少干预，重点完善这些重点行业的市场化竞争体制。
中国经济时报：那么，短期内钢铁去产能的工作重点应是什么？
许召元：对于钢铁等重化工业而言，促进行业脱困发展和去产能，短期重在促进企业分化。所谓企业分化，就是高效率、竞争力强的企业效益好，而低效率企业效益差。企业正常分化，是市场发挥作用的前提。如果高效率企业效益好，而低效率企业大幅度亏损，市场竞争就会产生优胜劣汰的效果，政府支持就会产生“四两拨千斤”的作用。
如果企业不能分化，就只能依靠行政手段促退，成本和难度巨大。此外，如果企业不能分化，就会长期产能过剩，陷入低成本竞争，效益低下，全行业资产大贬值的局面。如果逆向分化，还有可能出现劣币驱逐良币的现象。
中国经济时报：应该如何促进钢铁企业正向分化？
许召元：第一，由于国有钢铁企业普遍承担较重的社会职能，因此，应当督导国企以及地方政府尽快分离国企办社会的负担，禁止政府对国有企业的补贴。让这些企业能够轻装上阵，与民营企业以及其他类型企业能够公平竞争。
第二，严格执法，为企业创造公平的环保、能耗、质量、安全、技术、税收、能源价格、人力成本环境。在经济下行压力较大的时候，企业在执行环保、质量、安全等标准时存在心有余而力不足的情况，特别是效益差的企业，不可避免地会在这些方面减少投入。地方政府有时也难以严格做到按照规定的标准来要求企业，那么，在目前情况较好的时候，要采取更加有力的措施，促使企业保证生产的安全、环保、质量，完善设备、实现达标排放。
第三，构建有利于促进行业分化的机制。建议在全行业内部实行碳交易，让高效率的钢铁企业可以出售多余的碳指标，低效率的钢铁企业需要购买碳指标，这样就会让好的企业有更好的效益，差的企业付出更多的成本。用市场化机制促进正向分化。
第四，进一步落实好差别化排污收费政策，统一标准，足额征收排污费。促进企业在这个过程中提高生产质量水平，进行转型升级。
第五，更好地促进企业进一步加强创新，转型升级。我国钢铁企业在高端产品方面还有很大发展空间，在企业效益相对较好的时期，应当结合国家政策鼓励和引导，促进企业更好地向高端化发展。
第六，落实好国家关于限制“两高一资”产品出口政策。通过更大力度的区别化的贸易政策，引导高附加值钢铁高退税，低附加值钢铁不退或加征关税，鼓励高附加值钢材出口，这样既可以减少由钢铁出口引起的国际竞争和国际贸易摩擦，又有利于国内钢铁市场化解产能过剩，促进转型升级这一个目标的实现。
经过近几年的调整，到今年9、10月份中国经济出现企稳向好的现象，一些需求也有所回升，再加上钢铁去产能取得一定效果，在这两方面共同作用下，目前钢价回升，整个行业的经营形势出现好转。但是，长期来看，产能过剩的矛盾仍然存在，在这个期间，应当做好促进企业分化的工作，促使钢铁行业能够公平竞争、良性发展，为下一阶段更好地利用市场机制化解产能过剩奠定好的基础。
此外，在分化的基础上，通过一些支持性政策促进企业退出。具体而言，首先，不要过于强调企业内部消化富余职工，要充分发挥全国劳动力统一大市场的优势，降低国企内部安置职工的压力，减轻去产能的困难。此外，应当增加对退出企业的补助。目前，国家为促进钢铁煤炭企业退出产能设立了1000亿元的转型升级基金，但是该基金主要用途限定于解决产能退出过程中所伴随的人员安置问题。但是，在调研中我们发现，民营企业由于用人机制相对灵活，在去产能过程中，相对于人员成本，债务成本和投资成本是民营钢铁企业更为关心的问题，因此，目前基金用途的限定成为约束民营钢铁企业去产能的一个障碍。所以建议对每吨钢征收转型升级基金，对投资给予一定补贴。
根本举措在于大幅提高产业集中度
中国经济时报：长期来看，钢铁行业去产能的重点是什么？
许召元：从长期来看，化解钢铁行业的治本之策是大幅度提高市场占有率，把化解过剩产能变成企业内部行为。
这主要由钢铁行业产业特性所决定：钢铁行业产品同质性强，生产连续性高，重资产调整困难，企业难以通过品牌实现差异化经营，并且难以及时调整产能适应需求变化。而从全球看，钢铁等同质性行业也都是高集中度的行业，这样可以更好地协调行业内钢铁产量，来应对波动的市场需求。
提高钢铁行业的集中度能够把外部问题内部化，即把平衡发展的问题变成行业内部几个大的企业集团自己的事情，这样一来，随着市场需求的波动，企业就可以内部进行产能和产量的调整，以应付市场需求波动，维持整个行业的均衡发展。长期来看应该是这样一个方向。
应当采取多方面的措施促进产业集中度的提高。首先，还是要坚持通过完善公平统一的竞争环境，促进企业分化，防止低效率企业通过更低的环保、质量、安全等成本增加利润，增加低效率企业被兼并重组的意愿。其次，要继续通过财政、税收等方面的优惠政策引导鼓励企业按照自愿原则进行兼并重组。最后，不利于钢铁企业分化的政策应该及时调整，例如，目前规定兼并重组的企业，需要相应减量化重组，这就很不利于企业的兼并重组工作。
